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盧佳歡:我國審判輔助事務購買社會服務研究

時間:2019-09-27 10:31:19    來源:《法治吉林建設研究》    編輯:編輯部    瀏覽次數:

審判輔助事務購買社會服務是現階段法院解決“案多人少”的新思路,全國各地法院都在積極探索嘗試。2015年最高人民法院下發《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》提出,“拓寬審判輔助人員的來源渠道,減少法官事務性工作負擔。完善人民法院購買社會服務的工作機制,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買。”購買社會服務是指“政府將原來直接提供的公共服務事項,通過直接撥款或公開招標方式,交給有資質的社會服務機構來完成,最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量,來支付服務費。”該綱要為法院購買社會服務提供了執行依據,據此,法院可以效仿政府購買社會公共服務的方式,將大量審判輔助事務通過社會化方式消化。目前,法院審判輔助事務購買社會服務尚處于探索初期,對于哪些可以購買、如何購買等問題都亟需在借鑒其他領域豐富經驗的基礎上,提出一套可供參考執行的購買方案,為社會服務購買在法院系統的推廣提供幫助。

一、審判輔助事務購買社會化服務的現實需求

(一)案多人少的困境。從2015年5月1日實施立案登記制以來,全國法院的收案數量呈現爆發式增長。以J市C區法院為例,2016年至2017年平均收案6000余件,同比增加500余件。案件數量的激增衍變出大量審判輔助事務,比如訴訟費交納、送達、保全、卷宗裝訂、電子掃描等,這些審判輔助性事務占據了法官大量的工作時間。在法院編制固定不變,難以大幅擴編的情況下,單靠鼓勵法院人員加班消化案件,僅是權宜之計,難以解決根本問題。根據《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》的要求,建立法官員額制,推進法官職業建設的專業化是我國法治社會的必然要求。如果法官被大量審判輔助事務糾纏于身,無法專心審判核心業務,必然有害于我國法官專業水平的提升。在案多人少、高標準嚴要求的困境下,除了加班、擴編等方法外,購買社會服務是一個新的解決途徑。將法院繁雜的工作分為核心工作和輔助事務工作,通過購買的方式將輔助事務性工作交給社會專業機構集中辦理。

(二)審判輔助人員晉升困境。目前,法院本身固有的審判輔助人員分為兩類:事業編、行政編。事業編在行政單位中缺少晉升途徑,待遇存在差異,所以大部分事業編制人員積極性不高,缺乏工作主動性,穩定性差。行政編制的審判輔助人員均為法官助理,法官助理主要職責就是承擔大部分審判輔助事務,職業目標均為法官。根據最高人民法院現行的管理規定,通過司法考試的法官助理需任助理滿5年,才能參加基層法院的員額選任。在基層任員額法官滿5年,才能參加上級法院的遴選。這導致現在很多中院以上級別法院的法官助理職業晉升受阻,很多助理選擇盡快調到基層院或辭職。在此規定下,大部分參加公務員考試的人員會選擇直接報考基層法院,中院以上級別的法院將面臨法官助理流失的困境。購買社會服務將有效解決因晉升困難導致輔助人員流失的問題。

(三)審判輔助事務購買社會服務的優勢。這種方式具有四點優勢,一是可以解決法院“案多人少”的困境,改變法院超負荷工作的現狀,減輕法官壓力。二是可以減少法院運作成本。三是增加社會就業空間。市場機制具有快速調節特點,當法院系統需要相應社會機構辦理審判輔助事務時,便會催生相應的市場供給方,不僅增加了就業機會和選擇,還能大幅提升整個市場的法治建設水平和人員的法律素養。四是緩解機構臃腫的現狀。法院系統通過放權,將可以市場化的工作交給市場解決,不再大幅新增編制,符合機構改革的設計初衷,減輕國家負擔。

二、審判輔助事務購買社會服務的特征分析

本文所說的審判輔助事務主要指與案件實體審判相關,以服務審判工作為宗旨的各類司法輔助性工作,具體包括立案審查、分案排期、訴訟材料發送、訴前調解、財產和證據保全、辦理委托鑒定評估和審計、調查取證、庭審筆錄制作、文書校對、文書印發、文書上網、上訴移送、案卷歸檔、電子掃描等一系列輔助事務。法院通過購買社會服務,替代自身行為,其產生的司法效果對第三方群眾具有強制力。因此,審判輔助事務購買社會服務具有以下特征:

(一)專業性強,監管要求高。從事審判輔助事務需要具備相應的法律基礎。以C區法院為例,招聘法官助理以法律專業優先,任職后進行崗位培訓,按照法院內部標準統一管理,除了嚴格按照法律要求保護當事人的訴訟權利外,還要嚴格保守審判機密。

(二)服務標準難以量化,無法明確評價標準。審判輔助事務種類繁多,有些可以制定具體的服務標準,并根據量化結果進行評價,但有些無法根據服務結果進行評價。法院購買的是調解服務,并非調解結果,如果調解不成功進入訴訟,如何評價調解過程,就成為法院評價所購買的社會化服務的難點。

三、審判輔助事務購買社會服務的范疇

法院作為代表國家實行審判權的機構,其行為后果對當事人的權利會產生深刻影響,并非所有的審判輔助事務都屬于可以購買的范疇。法院可以借鑒企業外包服務范疇劃定的經驗,將法院業務分為核心業務、支撐業務、一般業務。

(一)核心業務。行使裁判權的相關業務,比如案件審理、裁判文書制作、執行(財產與人身強制執行)等業務。這類業務具有專業性強、要求嚴、結果影響大等特性,不具有購買社會服務的可行性,屬于禁止購買的范疇。 

(二)支撐業務。主要指與審判核心業務關聯緊密,但又不涉及最終裁判結果的業務,比如立案、送達、調解、保全、調取證據等業務。該類業務大多屬于程序法規定的業務,屬于可以選擇購買的范疇。

(三)一般業務。主要指與法院職能無關,專業技術性較強的事項,比如訴訟費交納、電子卷宗掃描、卷宗裝訂、庭審記錄、文書印發、網絡系統應用等。該類業務屬于應該購買的范疇。

四、購買審判輔助事務社會服務的方法

確定購買范疇后,通過何種途徑、以何種類型購買社會化服務是解決問題的關鍵。購買途徑、購買類型的錯誤選擇容易導致高成本、低質量、滋生腐敗、影響審判形象等問題發生。所以,我們有必要在研究不同途徑、不同方式的基礎上,再確定如何選擇,制定購買方案。目前,法院系統購買社會化服務處于發展初期,購買途徑和購買方式比較單一。我們需要在總結其他領域購買社會服務經驗的基礎上,嘗試制定一套法院購買社會服務的方法。

(一)購買社會化服務的途徑。1.獨立關系競爭購買。法院與服務承接者相互獨立,通過招標等市場競爭機制選定服務承接者。這種方式在服務承接者眾多的情況下選用,可以保證服務質量,減少成本,實現利益最大化。該種途徑的特點是雙方權利義務明確,具有量化標準,易于評價,服務承接者能結合自身優勢提供服務。但這種途徑只適用于一般性審判輔助業務,比如:電子卷宗掃描、庭審記錄、卷宗裝訂、文書印發等業務。這類業務具有可量化標準,評價標準清晰,監管成本低,服務承接者能根據固定標準進行競標。

2.獨立關系非競爭購買。法院與服務承接者相互獨立,不引入競爭購買機制,由法院直接向其購買服務。此種途徑下,服務承接者基本為成熟的服務機構,能獨立承擔法律責任,具有良好的信譽和管理基礎。法院與承接者相互協商,相互選擇,確定最終購買結果。多數審判輔助事務中的支撐性業務要求服務承接者具備法律基礎,其工作內容難以量化,評價標準無法固定、保密要求也相對較高。此種業務購買社會服務無法通過競標的方式選擇承接者,只能通過非競爭購買,相互協商確定購買要求和標準。比如,調取證據、保全、調解等。

3.資助購買。現在市場中針對法院提供社會化服務的機構相對較少,也缺乏專業性。在前兩種途徑缺乏提供者的前提下,法院可以作為設立方聯合其他相關機構,建立專門的輔助服務機構,如第三方調解機構。很多欠發達地區第三方調解平臺,都是由法院牽頭,資助經費,聯合法律援助、社區、律師等相關專業人員組建而成。法院依據自身需求設立的服務機構,服務契合度高、適應性強。

(二)購買社會服務的類型。法院的審判輔助事務在需求類型上可以劃分為單純勞務需求和工作事務需求。單純勞務需求是指部分審判輔助事務缺少人力資源,專業性不強,僅需要單純補充勞動力。工作事務需求是指部分審判輔助事務具有一定復雜性,與審判核心業務具有關聯性,但又可以相互剝離,法院需要花費大量司法成本予以處理的事務。根據兩種需求類型的劃分,購買社會服務的類型可以分為:

1.勞務購買。指單純從服務承接者處購買勞務,即以“人”為核心購買要素。服務承接者可以是個人、法人或非法人組織等。在勞務購買類型中,承接者只提供單純勞務,法院對其要求相對單一固定。所以,這種購買類型適合選用獨立競爭性途徑選拔服務承接者,雙方通過合同明確權利義務。這種購買類型的優勢是一方面能夠做到工作量與人員的科學配置,避免了人員閑置浪費現象。另一方面,不占用編制,嚴格控制財政供養人員總量,節約了人事管理的成本。

在勞務購買中存在一個選擇問題,法院是選擇向服務機構等單位購買勞務,還是直接面向社會招用人員。結合現實經驗的基礎上,筆者建議,應通過服務機構集中購買勞務。目前,很多法院都采用自主招聘的方式雇傭速錄員、法官助理等。這種方式容易滋生腐敗,也不利于管理。很多人員都是通過關系進入法院,有些能力不符合崗位要求的,管理部門礙于情面也無法解聘,導致浪費司法成本,人員臃腫。如果通過招標方式選擇服務派遣機構,集中購買勞務,在一定程度上可以阻斷腐敗現象的產生。并且,由于有派遣機構和法院的雙重監管,可以使成本投入實現利益最大化。

2.項目購買。指法院將某一部分事務整體外包給服務承接者,由服務承接者利用自身資源和優勢予以解決,市場準入門檻較高。這部分審判輔助事務一般是專業性要求高、難以量化衡量,靈活性大的事務,比如調解、保全等事務。此類購買中,服務承接者一般為社會信譽良好或是業務素質高的機構。

勞務購買產生于傳統用工模式,對司法信息保障、崗位職責分配問責均有較高保障,社會公眾對服務承接者的識別認可度也相對較高。但在此類型中,法院的管理成本也較高。項目購買是市場化的成果,在市場經濟相對發達地區,服務承接領域發展成熟,采用此購買類型比勞務型購買更能節省法院司法成本,長期化效益高。反之,市場發展不成熟,缺少市場運作經驗的法院購買勞務則更為妥當。

(三)如何確定審判輔助事務購買社會服務的方案。法院在實踐操作中如何確定購買方案,是推廣審判輔助事務社會化發展的關鍵。筆者根據以上分析總結出4D+1R法,即4步區分(Distinguish)加1步參考(Reference),用以確定購買方案。本文以訴前調解事務為例,演示購買方案的制定過程。

首先,1D-區分調解事務是審判事務中的核心業務、支撐性業務還是一般性業務,是否屬于可以購買的范疇。調解事務不涉及裁判權的運用,但與當事人自身法律權利關系密切。其沒有固定量化標準,不具有重復操作性,故屬于支撐性業務,屬于可以購買的范疇。

第二,2D-區分在調解事務中法院需求的是勞動力還是整個調解過程的承接。根據司法實踐可知,法院的需求是整體獨立承接調解事務而不是單純的勞動力,以此減輕“案多人少”的壓力,促進社會形成多元化矛盾化解格局。

第三,3D-區分調解事務的購買類型是勞務購買還是項目購買。通過上一步的區分結果可知,調解事務購買類型應為項目購買。

然后,1R-參考市場服務領域發展程度是否成熟、充分。目前,市場中獨立的第三方調解機構非常少,缺少服務承接資源。

最后,4D-區分調解事務購買途徑為獨立競爭購買、獨立非競爭購買還是資助購買。結合1R的參考結果,調解事務目前沒有資源充足的服務承接者可供選擇。所以,為了滿足需求只能通過購買途徑中的第三種,即資助購買。比如,聯合交通管理部門、律師事務所及醫護人員成立調解小組,利用各個不同行業的專業技術幫助當事人分析糾紛,化解糾紛。

綜上,在4D+1R方法分析基礎上確定調解事務的購買方案為法院需要通過資助購買的途徑成立第三方服務承接機構,將調解事務整體外包。該方案是比較符合市場現狀、法院需求和成本要求的,最大限度保障了調解事務合法有序運行,以此減輕法院辦案壓力。

五、審判輔助事務購買社會服務風險防控建議

根據《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》及《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》規定的方向,可以預測出審判輔助事務購買社會服務必將成為今后法院發展的趨勢。現今,我們不僅要積極探索嘗試購買審判輔助事務社會服務,更要持有購買風險的防控意識,讓好制度產生好效果。

(一)制定完善的法律保障體系。《中華人民共和國政府采購法》及《中華人民共和國政府采購法實施條例》是我國政府購買公共服務的依據和保障。在法院購買社會服務方面可以借鑒參考以上法律法規的規定,但是法院購買具有特殊性。為了強化審判輔助事務購買社會服務中可能出現風險的防控,需要針對法院購買制定出具有操作性的法律規定,做好頂層設計,使法院購買社會服務避免粗放式管理。

(二)提升服務承接者的服務能力。服務承接者是審判輔助事務社會購買中的重要主體,其服務能力的提升能夠有效防范購買中出現的質量和技術風險。法院及政府相關部門應以包容性發展理念促進服務承接者增強自身專業水平和專業素養。所謂包容性發展理念,意味著政府等機構購買服務要回歸社會本位,發展的目的不僅僅是追求購買資金總量、服務績效等指標的增長,而是培育一批專業、高效、健康、可持續的服務型承接者,形成多方人員的有機互動,真正起到激發社會活力的作用。

(三)推進購買信息公開機制的建立。推進法院對購買服務的需求、流程、管理要求、確定依據、財務支出等信息公開機制的建立,邀請多方參與監督,進行績效評價。對在績效評價中存在弄虛作假、擾亂正常競爭秩序的服務承接者,一經發現應列入黑名單,禁止繼續提供服務。(此文獲全國法院系統第三十屆學術討論會征文三等獎)

(盧佳歡:吉林市中級人民法院法官)

本文刊登于《法治吉林建設研究》2019年第4期司法實務欄目。

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