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李穎:未成年人公益訴訟監督范圍研究

時間:2019-09-27 10:31:09    來源:《法治吉林建設研究》    編輯:編輯部    瀏覽次數:

未成年人檢察工作不僅包括刑事檢察業務,還包括民事、行政、刑事執行檢察業務與公益訴訟檢察等業務。加強未成年人公益訴訟范圍研究,是通過公益訴訟保護未成年人合法權益的需要。

一、未成年人公益訴訟范圍研究的必要性

(一)是以未成年人利益最大要求為核心的需要。通過辦理公益訴訟案件來切實維護未成年人合法權益,就要深入研究和解決未成年人公益訴訟檢察的受案范圍、履職方式和工作規范。目前,在未成年人監護、食品藥品安全領域、產品質量安全領域、校車安全領域、文化出版領域、教育監管等領域,危害未成年人合法權益的事件屢見不鮮。

(二)是促進行政機關依法行政,解決行政違法行為監督缺失的需要。因行政監管部門亂作為、不作為導致侵害未成年人的突出問題已大量出現,如假疫苗、毒奶粉、毒玩具、毒跑道等事件,不完備的行政違法行為監督體系,存在監督盲區。

(三)是完善未成年人檢察制度的需要。未檢機構成立后,還存在不規范等問題,圍繞少年司法規律和未成年人特殊保護需要,研究梳理未成年人公益訴訟案件范圍,細化未成年人公益訴訟辦案程序,是當前最重要的任務。  

二、研究未成年人公益訴訟范圍應堅持的原則

(一)“兒童利益最大”原則。不但有利于未成年人健康茁壯成長,還有利于解決未成年人問題背后的深層次社會問題,督促行政機關依法行政,嚴懲侵害未成年人合法權益的違法行為人。

(二)依法監督原則。一是立足法律監督職能。二是依法規范監督。三是促進依法行政。

(三)效益原則和比例原則。要把未成年人公益訴訟置于黨和國家大局以及經濟社會發展全局中謀劃和推進,應遵循必要性原則和最少侵害原則,對行政機關采取的措施必須合比例或者相稱。

(四)監督與支持并重原則。對嚴重損害未成年人合法權益的違法行政行為和行政不作為進行監督;對政府的合法行為予以支持。

三、未成年人公益訴訟范圍

未成年人公益訴訟范圍包括民事公益訴訟。行政公益訴訟兩大方面:

(一)民事公益訴訟。兩類:

1.在食品藥品安全領域侵害未成年人合法權益相關組織和個人可以依法提起民事公益訴訟的情形:(1)在學校周邊未依法取得許可從事食品生產、食品銷售、餐飲服務的侵害未成年人合法權益的;(2)無《藥品生產許可證》、無《藥品經營許可證》,開辦藥品批發企業和零售企業經營藥品侵害未成年人合法權益的;(3)在學校周邊違法生產經營或者生產經營不符合法律、法規或者食品安全標準的食品、食品添加劑侵害未成人合法權益的;(4)生產經營營養成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒的主輔食品的;(5)在學校周邊生產經營致病性微生物,農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其它危害未成年人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑的;(6)在學校周邊用超過保質期的食品原料、食品添加劑生產食品、食品添加劑,或者經營上述食品、食品添加劑侵害未成年合法權益的;(7)在學校周邊生產經營腐敗變質、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品、食品添加劑侵害未成年人合法權益的;(8)在學校周邊生產經營標注虛假生產日期、保質期或者超過保質期的食品、食品添加劑侵害未成年人合法權益的;(9)食品生產經營企業未按規定建立食品安全管理制度,或者未按規定配備或者培訓、考核食品安全管理人員侵害未成年人合法權益的;(10)學校餐具、飲具和盛放直接入口食品的容器,使用前未經洗凈、消毒或者清洗消毒不合格,或者餐飲服務設施、設備未按規定定期維護、清洗、校驗侵害未成年人合法權益的;(11)學校、托幼機構未按規定履行食品安全管理責任的;(12)網絡食品交易第三方平臺提供者、入網食品生產經營者違法生產銷售經營侵害未成年人合法權益的;(13)疫苗生產違反疫苗管理規定侵害未成年人合法權益的;(14)其它在食品藥品安全領域侵害未成年人合法權益的。

2.產品質量領域侵害未成年人合法權益的。包括如下情形:(1)生產、銷售未成年人文具不符合國家標準或行業標準,或者沒有在顯著位置表明注意事項的,致使未成年人合法權益受到侵害的;(2)生產、銷售未成年人游樂設施不符合國家標準或行業標準,或者沒有在顯著位置表明注意事項的,致使未成年人合法權益受到侵害的;(3)其它侵害未成年人合法權益的。

(二)行政公益訴訟。五個方面:

1.在食品藥品安全負有監督管理職責的行政機關在食品、藥品研制、生產、流通、使用等進行監督管理的過程中違法行使職權或不作為,致使未成年人合法權益受到侵害的,檢察機關可以提起行政公益訴訟。主要包括如下情形:(1)在學校周邊未依法取得許可從事食品生產、食品銷售、餐飲服務的侵害未成年人合法權益的;(2)無《藥品生產許可證》、無《藥品經營許可證》,開辦藥品批發企業和零售企業經營藥品侵害未成年人合法權益的;(3)在學校周邊違法生產經營或者生產經營不符合法律、法規或者食品安全標準的食品、食品添加劑侵害未成年人合法權益的;(4)在學校周邊用非食品原料生產食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學物質和其它可能危害人體健康的物質,或者用回收食品作為原料生產食品,或者經營上述食品侵害未成年人合法權益的;(5)生產經營營養成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒主輔食品的;(6)在學校周邊生產經營致病性微生物,農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其它危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑侵害未成年人合法權益的;(7)在學校周邊用超過保質期的食品原料、食品添加劑生產食品、食品添加劑,或者經營上述食品、食品添加劑侵害未成年人合法權益的;(8)在學校周邊生產經營超范圍、超限量使用食品添加劑的食品侵害未成年人合法權益的;(9)在學校周邊生產經營腐敗變質、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品、食品添加劑侵害未成年人合法權益的;(10)在學校周邊生產經營標注虛假生產日期、保質期或者超過保質期的食品、食品添加劑侵害未成年人合法權益的;(11)利用新的食品原料生產食品,或者生產食品添加劑新品種,未通過安全性評估致使成年人合法權益受損害的;(12)食品生產經營者在食品藥品監督管理部門責令其召回或者停止經營后,仍拒不召回或者停止經營,食藥領域監管部門未采取有效措施致使未成年人合法權益受到侵害的;(13)餐具、飲具和盛放直接入口食品的容器,使用前未經洗凈、消毒或者清洗消毒不合格,或者餐飲服務設施、設備未按規定定期維護、清洗、校驗侵害未成年人合法權益的;(14)在學校周邊食品生產經營者未取得健康證明或者患有國務院衛生行政部門規定的有礙食品安全疾病的人員從事接觸直接入口食品的工作侵害未成年人合法權益的;(15)在學校周邊食品經營者未按規定要求銷售食品侵害未成年人合法權益的;(16)學校、托幼機構等集中用餐單位未按規定履行食品安全管理責任,食藥領域監管部門未依法履行職責致使未成年人合法權益受到損害的;(17)網絡食品交易第三方平臺提供者、入網食品生產經營者違法生產銷售經營侵害未成年人合法權益的;(18)疫苗生產違反疫苗管理規定侵害未成年人合法權益的;(19)違反放射性藥品管理規定侵害未成年人合法權益的;(20)血液制品生產經營企業違反質量管理規定侵害未成年人合法權益的;(21)藥品生產、經營企業違反召回管理規定侵害未成年人合法權益的;(22)對不符合食品安全標準或者存在安全隱患的食品、食品添加劑、食品相關產品未查封扣押等行政強制措施侵害未成年人合法權益的;(23)未對可能危害人體健康的藥品及其材料采取查封、扣押侵害未成年人合法權益的;(24)在食品生產、銷售、餐飲服務環節和藥品生產銷售等環節未依法履行行政檢查監督職責,未依法履行重復檢查監督職責致使未成年人合法權益受到侵害的;(25)包庇食藥領域違法行為,隱瞞、謊報、緩報藥品安全事故,致使未成年人合法權益受到侵害的;(26)食藥監管機關對構成犯罪的違法行為應當移送而未移送的,未在法定期限內移送侵害未成年人合法權益的;(27)其它在食品藥品安全領域侵害未成年人合法權益的。

2.國有財產保護領域負有監管職責的行政機關違法行使職權或不作為,致使未成年人的合法權益受到侵害的。包括:(1)未履行對義務教育經費保障職責的;(2)未均衡安排義務教育經費的;(3)侵占、挪用義務教育經費的;(4)向學校非法收取或者攤派費用的。

3.公安機關、出版行政部門、文化監管部門、生態環境保護部門、交通運輸管理部門不依法履職或者不作為,致使未成年人合法權益受到侵害的,檢察機關可以依法進行監督。包括:(1)父母或其他監護人不依法履行監管職責,或者侵害未成年人合法權益,違法治安管理行為的;(2)制作或者向未成年人出售、出租或者以其它方式傳播淫穢、暴力、兇殺、恐怖等圖書、報刊、音像制品、電子出版物以及網絡信息的;(3)在中小學校園周邊設置營業性歌舞娛樂場所、互聯網上網服務營業場所等不適宜未成年人活動的場所的,未予以關閉或依法給予行政處罰的;(4)營業性歌舞娛樂場所、互聯網上網服務營業場所等不適宜未成年人活動的場所允許未成年人進入,或者沒有在顯著位置設置未成年人禁入標志的,未依法進行行政處理的;(5)向未成年人出售煙酒,或者沒有在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒標志的;(6)侵犯未成年人隱私,構成違反治安管理行為的;(7)脅迫、誘騙、利用未成年人乞討或者組織未成年人進行有害其身心健康的表演等活動的;(8)在校園周邊違法設立相關場所或者設施、違禁排放、制造影響正常教學秩序噪聲的;(9)在中小學校園周邊200米內或者主要對未成年人開放的場館內,設置不適宜未成年人活動的場所的;(10)縱容、包庇、教唆未成年人違法犯罪,拐賣、殘害未成年人的;(11)向未成年人提供或者出售相關器械和物品的;(12)使用拼裝或者達到報廢標準的機動車接送學生的,或者使用未取得校車駕駛資格的人員駕駛校車的,偽造、變造或者使用偽造、變造的校車標牌的,未依法處理的;(13)取得道路運輸經營許可的企業或者個體經營者使用未取得校車標牌的車輛提供校車服務,或者使用未取得校車駕駛資格的人員駕駛校車的,交通運輸管理部門未依法處理的;(14)校車駕駛人駕駛校車運載學生,不按照規定放置校車標牌、開啟校車標志燈,或者不按照經審核確定的線路行駛;校車上下學生,不按照規定在校車停靠站點停靠;校車未運載學生上道路行駛,使用校車標牌、校車標志燈和停車指示標志;駕駛校車上道路行駛前,未對校車車況是否符合安全技術要求進行檢查,或者駕駛存在安全隱患的校車上道路行駛;在校車載有學生時給車輛加油,或者在校車發動機引擎熄滅前離開駕駛座位公安機關未依法處理的;(15)校車載人超過核定人數的;(16)未指派照管人員隨校車全程照管乘車學生,未依法處理的;(17)其它侵害未成年合法權益的。

4.教育行政部門不依法履職或者不作為,致使未成年人合法權益受到侵害的,檢察機關可以依法進行監督,包括如下情形:(1)學校、幼兒園、托兒所侵害未成年人合法權益,未依法進行行政處理的;(2)學校、幼兒園、托兒所教職員工對未成年人實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格行為的,未依法進行行政處理的;(3)學校、幼兒園、托兒所未建立安全制度,未采取措施保障未成年人安全的;(4)學校、幼兒園、托兒所在危及未成年人人身安全、健康的校舍和其他設施、場所中進行教育教學活動的;(5)學校對未成年學生在校內或者本校組織的校外活動中發生人身傷害事故的,未及時救護、妥善處理、及時向有關主管部門報告的;(6)未按照國家有關規定制定、調整學校的設置規劃的;(7)學校建設不符合國家規定的辦學標準、選址要求和建設標準的;(8)未定期對學校校舍安全進行檢查,并及時維修、改造的;(9)將學校分為重點學校和非重點學校的;改變或者變相改變公辦學校性質的;(10)學校或者教師在義務教育工作中違反教育法、教師法規定的;(11)學校違反國家規定收取費用的, 學校以向學生推銷或者變相推銷商品、服務等方式謀取利益的, 國家機關工作人員和教科書審查人員參與或者變相參與教科書編寫的;(12)拒絕接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀的;分設重點班和非重點班的;違反規定開除學生的;選用未經審定的教科書的;(13)適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人無正當理由未送適齡兒童、少年入學接受義務教育的;(14)脅迫或者誘騙應當接受義務教育的適齡兒童、少年失學、輟學的;非法招用應當接受義務教育的適齡兒童、少年的;出版未經依法審定的教科書的;(15)對不符合條件而取得校車許可的;(16)未指派照顧人員隨校車全程照顧乘車學生,隨車照管人員未履行法定職責導致學生發生傷亡事故的;(17)其他侵害未成年人合法權益的。

5.市場監督管理部門、勞動主管部門、民政部門、消防部門不依法履職或者不作為,致使未成年人合法權益受到侵害的,檢察機關可以依法進行監督,主要包括以下情形:(1)生產、銷售用于未成年人的食品、藥品、玩具、用具和游樂設施不符合國家標準或者行業標準,或者沒有在顯著位置標明注意事項的;(2)招用未滿十六周歲的未成年人,或者招用已滿十六周歲的未成年人從事過重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的勞動或者危險作業的;(3)未成年人救助機構、兒童福利機構及其工作人員不依法履行對未成年人的救助保護職責,或者虐待、歧視未成年人,或者在辦理收留撫養工作中牟取利益的;(4)生產、銷售不符合校車安全國家標準的校車的,未依法進行行政處理的;(5)學校的教學樓、圖書館、食堂、福利院、托兒所,幼兒園未經消防安全檢查或者經檢查不符合消防安全要求,擅自投入使用的;(6)學校消防設施、器材或者消防安全標志的配置、設置不符合國家標準、行業標準,或者未保持完好有效的;損壞、挪用或者擅自拆除、停用消防設施、器材的;占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口或者有其他妨礙安全疏散行為的;埋壓、圈占、遮擋消火栓或者占用防火間距的;占用、堵塞、封閉消防車通道,妨礙消防車通行的;在門窗上設置影響逃生和滅火救援的障礙物的;對火災隱患經公安機關消防機構通知后不及時采取措施消除的;(7)生產、儲存、經營易燃易爆危險品的場所未與學校保持安全距離的;(8)學校使用不合格的消防產品或者國家明令淘汰的消防產品的;(9)學校發生火災,現場人員不履行組織、引導在場人員疏散義務的;(10)其他侵害未成年人合法權益的。

以上監督范圍主要的法律依據包括未成年人保護法、預防未成年人犯罪法、義務教育法、《吉林省實施未成年人保護法辦法》、消防法、食品安全法、藥品管理法、校車管理條例等。各地可結合檢察工作實際,針對在履職過程中發現的人民群眾關注的重點問題進行監督,相關程序按照公益訴訟相關法律法規、司法解釋及其辦案指南的規定。

(李穎:吉林省人民檢察院第九檢察部檢察員,一級檢察官)

本文刊登于《法治吉林建設研究》2019年第4期司法實務欄目。

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